Por José Carlos Solón y Pablo Solón
El corazón del Plan de Desarrollo Económico y Social 2021-2025 (PDES) está sintetizado en su frase de portada: “Hacia la industrialización con Sustitución de Importaciones”. El PDES plantea incrementar la producción para remplazar algunos de los productos que actualmente importa Bolivia, generar excedentes de producción para exportar, y obtener nuevos ingresos de divisas.
Por ejemplo, en el caso del trigo el PDES propone pasar de 311.000 toneladas producidas en Bolivia a 903.000 toneladas de trigo hasta 2025, para cubrir el 100 % de la demanda interna, que estaría por las 600.000 toneladas de trigo, y exportar el excedente que representaría el 37 % de la meta de producción de este cereal. Lo mismo plantea para la producción de frutas, hortalizas y otros rubros: incrementar la producción, cubrir la demanda interna, generar excedentes y exportar.
El PDES anuncia varias plantas a ser construidas. Dos de sus más importantes apuestas son los agrocombustibles y el litio. En cuanto al primero plantea construir al menos dos plantas de diésel renovable (HVO), biodiesel y diésel sintético para sustituir el 43 % de las importaciones de diésel lo que representaría una disminución de más de 600 millones de dólares en la salida de divisas para la importación de este combustible. En relación al litio, plantea alcanzar para 2025 un ingreso de 3.134 millones de dólares anuales por la venta de productos derivados de este metal con la implementación de tecnologías de Extracción Directa de Litio que aún no fueron probadas a nivel industrial en Bolivia. Esta cifra es muy superior a todos los ingresos por exportaciones de gas en 2021.
La Industrialización por Sustitución de Importaciones empezó a teorizarse e implementarse después la gran depresión de los treinta y tuvo su mayor expansión en América Latina en la post segunda guerra mundial hasta principios de los setenta. RaulPrebisch, que fue uno de los primeros directores del Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL), fue uno de sus impulsores. Prebisch estaba a favor de la planificación del desarrollo con una mayor intervención del Estado en una economía mixta basada en la industrialización con sustitución de importaciones y la promoción de nuevas exportaciones.
La sustitución de importaciones fue pensada como un proceso de industrialización en diferentes etapas. La primera basada en industrias de bienes de consumo no duradero, la segunda en bienes duraderos y la tercera en bienes de capital. La primera etapa requería de menos transferencia de tecnología y partía de una demanda ya existente a nivel nacional, mientras la segunda y la tercera requerían de procesos de industrialización más complejos, de un incremento de la capacidad de compra y consumo de sectores de la población, y de una capacidad de competir a nivel internacional para exportar bienes de mayor valor agregado. La inversión en tecnología era mucho más fuerte en la segunda y tercera etapa y cada vez se requería de un mayor apoyo del estado.
Esta política de sustitución de importaciones se adoptó en varios países de América Latina frente a la escasez de productos y manufacturas importadas debido a la segunda guerra mundial. Este modelo fue una necesidad por la crisis de la disponibilidad de bienes durante la guerra y la post guerra, que luego se concibió como una vía al desarrollo. La sustitución de importaciones se expandió en varios países en desarrollo durante un periodo en el que la economía mundial estuvo marcada por una mayor presencia del Estado y las economías nacionales. Este período precedió a la etapa de la globalización neoliberal que se inaugura a finales de los setenta y principios de los ochenta.
En países primario exportadores latinoamericanos, como Bolivia, el modelo de sustitución de importaciones tuvo poco desarrollo porque para las élites y el Estado era mucho más cómodo vivir de las rentas de la exportación de minerales e hidrocarburos. En Argentina, Brasil y México, donde se implementó el modelo de industrialización con sustitución de importaciones, a medida que se avanzó en procesos más complejos de industrialización surgieron dificultades y problemas porque la tecnología que se adquiría del exterior resultaba obsoleta en poco tiempo y el mercado para este tipo de bienes no era suficientemente grande como para absorber el incremento de la producción y justificar las inversiones. Esto hizo que muchas de estas nuevas industrias no fueran competitivas a nivel internacional y que trabajaran muy por debajo de su capacidad instalada.
Uno de los problemas más graves que ya se confrontó en el anterior siglo fue el llamado estrangulamiento externo, producto de que la sustitución de importaciones no generaba suficientes divisas, y la importación de bienes terminaba siendo cubierta a través de un mayor endeudamiento externo que era insostenible a largo plazo. Otro problema fue el de los encadenamientos entre los emprendimientos de sustitución de importaciones con los procesos de concentración y mundialización del capital.
El nuevo período de globalización neoliberal, que no postula un desarrollo integral de los países, sino la especialización de cada país en la producción de algunos productos en los que tiene ventajas comparativas, condujo a que varios de estos procesos de sustitución de importaciones terminaran siendo desmantelados o privatizados. La liberalización del comercio debilitó las protecciones arancelarias para las industrias nacionales y entorpeció el desarrollo de políticas de fomento a la producción doméstica por considerarlas discriminatorias para los inversionistas de otros países.
La globalización neoliberal tuvo su auge en Bolivia con el DS 21060 y su apogeo con la profundización de las brechas económicas que llevaron a una agudización de la protesta social. El proceso de cambio que dio origen al primer gobierno de Evo Morales se explica por las graves desigualdades y la extrema concentración de la riqueza que provocó el neoliberalismo. La reacción al imperio supremo del mercado fue un retorno al intervencionismo del Estado que ahora en el PDES 2021-2025 se arropa con la teoría de la Industrialización por Sustitución de Importaciones sin hacer una evaluación de cuáles fueron los problemas que hubieron en el siglo pasado, y sobre todo, sin tomar el nuevo contexto internacional donde la economía y el comercio mundial están dominados por cadenas de valor, que aprovechan las ventajas comparativas que hay entre países para extraer materias primas en un país, procesarlas en otro, producir bienes intermedios en otro y ensamblar el producto final en otro país pará para llegar a mercados regionales, aprovechar políticas arancelarias y beneficiarse de ciertos subsidios vinculados a diferentes rubros, como ser la transición energética.
El PDES 2021-2025 haría bien en hacer un balance de lo que ha sido el periodo de los últimos 15 años de promoción de inversiones y emprendimientos estatales en Bolivia. La mayor intervención del Estado en la economía y la producción ha tenido resultados positivos que se traducen en mayores ingresos, una reducción de la pobreza extrema, una mayor promoción de servicios básicos y una mayor estabilidad económica, sin embargo, varias de las empresas publicas no llegaron a concretarse y otras presentan importantes déficits y problemas de diferente índole. En 2018 un informe del CEDLA muestra que, durante el periodo 2011-2016, el 32 % en promedio del Presupuesto General de la Nación fue destinado a una treintena de empresas públicas de los rubros de alimentos, transporte, tecnología, textiles, construcción, comunicaciones, turismo y explotación de recursos naturales (Linares Calderón, 2018). Este porcentaje del 32 % es cuatro a seis veces el presupuesto destinado a todos los municipios o gobernaciones departamentales de Bolivia. YPFB y ENDE concentraron el 65 % y 15 % de estos recursos. A pesar de este gran soporte estatal, YPFB se encuentra en una difícil situación porque no ha ampliado sus reservas de hidrocarburos, y ENDE tiene más de la mitad de su potencia instalada ociosa y sin ningún proyecto de exportación en operación.
El problema del encadenamiento con las corporaciones transnacionales, que ya fue advertido en la post segunda guerra mundial, se ha vuelto aún mucho más complejo en la actualidad. Las experiencias de asociación con socios extranjeros han resultado fallidas y perjudiciales para el país en temas como los del litio. Es preocupante constatar que el PDES 2021-2025 reduce a una totalmente la industrialización con valor agregado para la exportación de baterías de litio.
Es muy distinto hablar de industrialización por sustitución de importaciones en la segunda mitad del siglo XX, que hacerlo en el siglo XXI. Las heridas que ha dejado la crisis del 2008, la pandemia del COVID y ahora la guerra en Ucrania plantean un horizonte muy incierto a nivel mundial que debe ser tomado en cuenta a la hora de diseñar políticas de sustitución de importaciones. Las cadenas de valor nunca han estado tan interconectadas y sin embargo las disputas geopolíticas alrededor de la guerra en Ucrania están provocando sanciones y medidas de control del comercio exterior que afectan estos encadenamientos productivos y los redireccionan hacia procesos endógenos a nivel nacional y regional.
El PDES 2021-2025 viaja hacia el pasado buscando la implementación del modelo de industrialización por sustitución de importaciones sin tomar en cuenta este nuevo contexto ni proponer nuevas estrategias al respecto.
El 22 de marzo en una conferencia realizada en Bruselas, Bruno Latour, citaba al historiador Adam Tooze quien en sus trabajos sobre el nazismo y la segunda guerra mundial hablaba de un importante discurso de Joseph Goebbels, uno de los colaboradores más importantes de Hitler. El 18 de febrero de 1943, cuando los aliados comenzaron a ganar terreno, Goebbels realizó un discurso en el cual planteaba dos opciones para el pueblo alemán, capitulación o guerra total. La “totalerkrieg”, la guerra total fue aplaudida por las masas. (Tooze, 2006). Latour, mofándose de las contradicciones de la historia, provocadoramente hizo alusión al hecho de que después de la segunda guerra, nos lanzamos en la “totalerproduktion” es decir la producción total, hecho que hoy ha traído consecuencias graves para la vida y el equilibrio del sistema del planeta Tierra. En la actualidad, el discurso de la producción total para la recuperación económica no sólo ha entrado en contradicción con la agravación de la crisis climática que advierten los últimos reportes del IPCC, sino que ha quedado desarticulada por la guerra. Promover la producción total sin tomar en cuenta la gravedad de la crisis ecológica y de la propia globalización neoliberal es avanzar hacia un precipicio.
El PDES 2021-2025 no reflexiona sobre los límites a la producción que nos impone la naturaleza y hace previsiones descabelladas como casi duplicar las cabezas de ganado bovino, pasando de 10,1 millones a 18,3 millones para 2025, sin tomar en cuenta el grave impacto para los bosques y el agua. El productivismo es un tema medular en la propuesta del gobierno de Luis Arce Catacora sin una consideración efectiva sobre sus efectos negativos para los ecosistemas. El eje 8 del PDES 2021-2025 titulado “medio ambiente sustentable con protección de la Madre Tierra” es retórico y no plantea propuestas prácticas para su implementación.
El PDES 2021-2025 “[…] prioriza en todo momento el impulso al desarrollo; y toma en cuenta las diversas potencialidades productivas que ofrece la riqueza de nuestra naturaleza […]”. Esta es una mirada extractivista de la naturaleza. La verdadera dimensión de la Madre Tierra/ Pachamama no está presente en el PDES, y lo que reina es una versión pragmática de un productivismo que retoma postulados del siglo pasado sin reevaluarlos y adecuarlos a la realidad presente.